不从这个角度看，也可以论证其必要性。

国有资本经营收益收缴比例偏低。2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》进一步明确：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。

在财政支出方面，尽管预算和投资管理正逐步优化，但问题仍然十分严重。财税法本质上是一门政治科学，政府与钱相关的所有权力——敛钱（征税）、花钱（支出）、借钱（举债）、印钱（通胀），都不是技术性的而是政治性的，每个环节都存在政治选择的空间，并事关合法性和治理绩效。从这个角度来看，财权与财力平衡分配的对称模式，与财权与财力不平衡分配的非对称模式[10]，本质上并无优劣之分，各国自可依照其国情确定。[14]如财政部、国家税务总局的财税[2017]37号文件，简并增值税税率结构，取消13%的增值税税率。但是不难发现，我们借鉴参照的欧美国家，无论是单一制还是联邦制，其财税法制的成效都立基于一个富有活力的民主政治体制，而其活力源于人、事、财的三权平衡。

分税制改革之后的财权上浮、事权下沉趋势是有目共睹的，地方事权不断增加的同时财力却没有相应增长，以至于地方政府不得不设法开拓非税收入来弥补支出缺口。英国税收立法权集中于议会，财权集中度高达90%，但是通过政治法律机制，财力经转移支付被大致均衡地分配到了各级政府。为确保听证效果，县信访局于听证会10日前就制定好听证方案，按程序向申请人、被申请人及证人、利益相关人下达听证通知书，明确听证的时间、地点、听证人员及各自的权利义务。

一些研究将这种话语特征归纳到依法维权的解释框架之下，认为这种做法产生于国家建设的过程，得益于参与性意识形态的扩张，并植根于平等、权利与法治的观念。……对不遵守信访秩序，不听规劝缠访、闹访、非访、扰乱单位秩序、打砸毁坏机关财物的信访人员，依法从严打击，先治理后解决，努力营造缠访、闹访、非访等行为有代价，无助于问题的解决正确舆论导向。这种政策导向深刻影响了基层政府对依法上访的理解。对超编人员辞退或调整到缺编单位。

伴随近年以来非正常上访数量的不断增多，在《信访条例》的相关规定以外，国家信访部门陆续颁布了一系列规范性文件，不断强调维稳重心下移、责任下移，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访，明确规定对不依法逐级走访的案件不予或不再受理。在功能设置方面，基层信访部门的职责主要集中在协调、交办、跟踪、督办、落实、反馈以及上情下达。

S县共辖8个乡镇，2个街道，1个省级经济开发区，共49个社区，292个行政村，该县主要产业为农业，也具备一定数量与规模的工业企业和相关从业者。老民办教师也在申诉材料中列举出国务院办公厅、国家教委、国家计委、人事部、财政部联合颁发的《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》。[33]资料来源：S县信访局访谈记录，本文作者记录整理。其次，在行为方式是否合法的判断上，大量上访群众的程序意识较为淡薄，甚至认为在依赖上级政府权威的情况下，即使采取越级上访、重复上访或大规模集体上访的方式，也只是基层群众的一种不得已的弱者请愿，本身并未违反国家法律，而基层政府将上访者行为是否形式合法，即依照相关信访程序规定，逐级有序上访作为最重要的合法的判断标准。

[42]郑广怀：《劳工权益与安抚型国家——以珠江三角洲农民工为例》，《开放时代》2010年第5期，第27-38页。[28]就这一意义而言，法治的修辞被频繁使用，许多基层上访却仍然停留于道义经济色彩的传统行动方式，在许多上访群众的表达中，合法性与正当性的边界十分模糊，基层政府有权力也有义务在法律和政策之外实现他们的诉求。这时上访人已不再着重列举具体政策文件规定，而是转变了诉求的重点，强调政府对农机站职工的道义责任以及改制对职工生活保障的冲击，他们认为，即使缺乏明确的政策文件规定，政府同样有责任按照中央精神为其解决退休后的生活保障问题： 我们参加工作时都是风华正茂的青年，在农机事业上干了二三十年，长期工作在农业生产第一线，酷暑寒冬，努力工作，无私奉献，黑白昼夜，艰苦奋斗寻求发展，奋战在农业第一线……回家却没有工资待遇。在上访申诉书中，他们列举了国家《农业部》、《林业部》、《水利部》、《人事部》、《国家计委》、《财政部》六部委早在[1993]农(政字)第4号文，国务院办公厅国办发(1999)79号文，S省人民政府办公厅S政办发(2000)70号文，L市人民政府办公室L政办发(2000)76号文及L市农机管理局L农机字(2000)第28号文件[12]等政策文件，表明乡镇农机站属于国家事业单位，其改制、农机站资产的流失、职工失去生活保障的境况，都是由于政府未能真正执行上级文件。

2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，力求从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道。尽管时至今日，来自基层的信访诉求多为具体权利的救济诉求，面对大量社会矛盾与纠纷对政府维稳能力提出的挑战，国家不断向改革开放之前的群众路线政策传统中寻求话语资源。

这种政策导向使许多基层群众，特别是上访群众将中央服务群众的政策精神作为行动的合法性依据，并由此认为地方、基层政府有责任执行中央精神。王洪伟：《当代中国底层社会以身抗争的效度和限度分析：一个艾滋村民抗争维权的启示》，《社会》2010年第2期，第215-234页。

[2]例如一些研究发现，在我国乡村许多维权事件中，许多农民善于运用法律、文件和中央政策作为其诉求的合法性依据，在话语表达中体现出对中央政策的尊重与对上级行政权力的依赖，将自身所遭遇的不公正归咎于基层政府的腐败与不作为。于建嵘：《当代中国农民的以法抗争——关于农民维权活动的一个解释框架》，《文史博览：理论》2008年第12期，第60-63页。但是对生活特别困难的人员，可以按照具体问题具体对待的原则，经当地政府审核批准，实施社会救助，同时在复核意见结尾处提到：(国家)依法打击违法行为。因此，上访人就此事继续到省政府上访，请求复核。上访的农机站职工接受了这些按月发放的生活补助，却对处理结果并不满意，认为这正是基层政府敷衍妥协和逃避职责的体现，继续到各级政府与信访部门上访反映此事。根据《条例》，采取走访形式提出的上访事项，应向依法有权处理的本级或上一级机关提出

改革开放三十多年来，虽然人大监督取得了长足进步，但是仍然没有摆脱虚化的现象，人大作为橡皮图章的印象仍然没有得到彻底的改观，监督实效与人民的期望相比有较大差距。这一提法对于探索常委会监督的新方式新路径是很有激励意义的。

[9]在此情形之下，兼职的专门委员会委员大多连必要的专门委员会会议都难以到位，更谈不到深入参与和研究专门委员会的其他具体工作。而选题则与专门委员会是否了解事情、民情有直接关联。

[22]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告（二〇一四年三月九日）》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第877页。第二，《地方组织法》规定地方专门委员会有权就其职权范围内的问题进行调查研究并提出建议，说明专门委员会具有独立身份，可以对外开展法定授权范围内工作，与单位内设机构不能以自身名义对外开展工作完全不同。

其二，在专门委员会的主任委员和副主任委员的选配上，需要改变其中存在的人员老化的状况，因此，有必要鼓励年富力强、有干劲的年轻同志担任在专门委员会相应的职务。十九大报告进一步指出，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。如此一来，专门委员会自然会形成一种还费神干什么呢的懈怠心理。此时，如果常委会授权专门委员会跟踪监督，一问到底，效果就会大为不同。

而假若专门委员会极少起草法律草案，必然致使政府及其部门成为主要的起草者，这无疑虚化了人大及其常委会的立法权。例如，由于常委会开会次数、会期、议题有限，使专门委员会认为重要的监督工作由于没有得到常委会上会的权利而无法开展。

[16]刘松山：《专门委员会为何不能行使立法权和监督权》，《法学评论》2000年第4期。这与各地常委会不敢于宣传，不敢作为有很大关系。

由于人大监督中，常委会是监督主体，专门委员会承担常委会交办的具体工作。[12]范兴元：《湖北省人大常委会理论研究课题集》（2006年卷），中国民主法制出版社2007年版，第255页。

如果向大会或者常委会提出建议，那么只能以议案或者监督计划的方式纳入会议议程，这不仅颇费时日而且难度不小。于此层面而言，专委会的工作便难以有所作为。因此，敢于和善于在法律框架下，探索实践如何加强专门委员会在地方常委会监督中的作用很有必要，这有望成为提升人大监督实效的新途径。1954年全国人大只有法案和民族两个专门委员会在大会闭会期间仍存在。

[18]因此，从加强人大组织和制度建设角度出发，总结多年来人大专门委员会的工作实践，首先为专门委员履职建章立制，明确规定专门委员会的设立、组成、职责、工作程序和方式等是一项必要的基础性工作。[12]如此结构虽然看似能够较好地发挥这些官员的余热及其处理专业事务的能力，但在实践中却容易出现事与愿违的结果，这主要表现为在其主导下的专门委员会，往往在开展监督工作中由于有利益关联性，因而顾虑重重。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 人大专门委员会 地方人大监督 监督实践 。但是在这些方面，各地专门委员在会议管理上比较随意，没有形成良好的会议议决机制。

2005年6月，全国人大常委会办公厅出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》（以下简称《若干意见》），进一步明确了全国人大专门委员会的工作职责和工作程序。正如上所述，常委会通常每两个月召开一次会议，如何形成长效的科学的监督，必须依靠常设机关专门委员会的力量。